도시정비법상 발기인대회의 법적 성격 및 개최 요건

1. 발기인대회의 법적 성격

 

(1) 법령상 명시적 근거의 부재

 

「도시 및 주거환경정비법」(이하 "도시정비법")은 추진위원회 구성 및 조합설립 절차를 규율하면서도, '발기인대회'라는 명칭을 명문으로 규정하지 않습니다. 따라서 발기인대회는 법령상 제도가 아닌, 실무적 관행으로 형성된 절차에 해당합니다.

 

(2) 실질적 법적 성격

 

발기인대회의 실질은 다음과 같이 파악됩니다.

측면 내용

사법적 성격	정비구역 내 토지등소유자들 간의 사적 집회 내지 임의적 의사결집 행위
행정법적 기능	추진위원회 구성을 위한 승인 신청의 전단계 준비행위
단체법적 의미	장래 설립될 조합의 설립행위의 예비적 단계 — 회사법상 발기인 개념과 유사한 기능 수행
효력	그 자체로 법적 구속력을 발생시키지 않으며, 이후 추진위원회 승인 또는 조합설립인가를 통해 비로소 공법적 효과 발생

판례의 태도: 대법원은 정비사업 초기단계 행위에 대하여, 추진위원회 승인 이전의 행위는 원칙적으로 사법상 행위로서 행정쟁송의 대상이 되지 않는다고 보고 있습니다(대법원 2010두14954 등 참조).

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2. 발기인대회 개최를 위한 최소 요건

 

도시정비법이 발기인대회를 직접 규율하지 않으므로, 그 요건은 **추진위원회 구성요건(법 제31조)**으로부터 역산하여 도출하고, 각 지방자치단체의 정비사업 관련 조례 및 운영기준을 함께 검토해야 합니다.

 

(1) 실체적 요건

 

① 대상구역의 특정

• 도시정비법 제2조 제1호에 따른 정비구역으로 지정되었거나 지정이 예정된 구역일 것
• 다만, 구역지정 전이라도 발기인대회 개최 자체는 가능하나, 추진위원회 승인 신청은 구역지정 이후에만 가능

② 토지등소유자의 참여

• 추진위원회 구성을 위한 동의는 토지등소유자의 1/2 이상의 동의 필요(법 제31조 제1항)
• 따라서 발기인대회는 이 동의정족수 확보를 위한 의사 확인 및 조직 구성의 출발점으로 기능
• 실무상 발기인 자격은 해당 구역 내 토지등소유자로 한정하는 것이 타당

③ 추진위원장 및 위원 선출

• 발기인대회의 핵심 의안은 추진위원회의 위원장 및 위원 선출
• 선출된 자를 기반으로 이후 법 제31조에 따른 시장·군수의 추진위원회 구성 승인 신청 진행

 

(2) 절차적 요건

① 소집 공고

• 법령상 명시 규정은 없으나, 이후 절차의 적법성 담보를 위해 서면 소집통지 및 공고 실시 권고
• 일부 지자체 조례는 공고기간을 7일 이상으로 정하는 경우 있음

② 의사록 작성

• 발기인대회 결의내용, 참석자, 선출 결과 등을 기재한 의사록 작성 및 보관 필수
• 추후 추진위원회 승인 신청 시 첨부서류로 활용

③ 동의서 징구

• 도시정비법 시행규칙 별지 서식에 따른 동의서 징구 병행 필요

 

(3) 관할 지자체 조례 확인의 중요성

⚠️ 실무상 핵심 주의사항: 서울특별시, 경기도 등 각 지자체별로 「도시 및 주거환경정비 조례」에서 발기인대회 또는 창립총회 관련 세부 기준을 별도로 정하는 경우가 많으므로, 사업구역 소재 지자체의 조례를 반드시 선행 검토하여야 합니다.

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3. 실무적 시사점 및 유의사항

 

1. 발기인대회 결의의 한계: 발기인대회 결의 자체는 토지등소유자 전체를 구속하지 못하므로, 반대 주민의 추진위원회 구성 방해행위에 대한 법적 대응은 추진위원회 승인 이후 단계에서 검토
2. 복수 추진위원회 문제: 동일 구역에서 복수의 발기인대회가 개최될 경우, 시장·군수는 먼저 요건을 갖춘 하나의 추진위원회만 승인(법 제31조 제5항), 따라서 선점의 중요성 인식 필요
3. 비용 부담: 발기인대회 단계의 비용은 법령상 조합 비용으로 전환되는 근거가 불명확하므로 비용 처리 방식에 대한 사전 합의 권고

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서울특별시 도시정비조례상 창립총회 관련 세부 기준

 

핵심 전제: 조례의 구조적 특성

 

서울특별시 도시 및 주거환경정비 조례(이하 "서울시 조례", 현행: 서울특별시조례 제9762호, 2025. 7. 14. 시행)는 창립총회에 관한 독자적·실체적 규정을 별도로 두지 않습니다. 창립총회의 핵심 절차 요건은 도시정비법 시행령 제27조에 집중적으로 규율되어 있으며, 서울시 조례는 이를 전제로 ①조합설립인가 신청서류 작성 기준, ②추진위원회 지원·감독, ③선거관리위원회 위탁 등 실무적 사항을 보완합니다.

따라서 실무상 **시행령 + 서울시 조례 + 서울시 표준정관(서울특별시 고시)**의 3단계 규범체계를 함께 파악하는 것이 필수적입니다.

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1. 창립총회의 법령상 근거 및 개최 시점

 

추진위원회(추진위원회를 구성하지 않는 경우에는 토지등소유자를 말함)는 토지등소유자의 동의를 받은 후 조합설립인가를 신청하기 전에 조합설립을 위한 창립총회를 개최해야 합니다(도시정비법 제35조제2항 및 시행령 제27조제1항). 즉, 창립총회는 동의 완료 이후 — 인가 신청 이전이라는 시적 범위 안에 반드시 위치해야 합니다.

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2. 창립총회 소집·공고 요건 (시행령 제27조제2항·제3항)

 

(1) 소집공고 방법 및 기한

 

추진위원회(추진위원회를 구성하지 않는 경우에는 조합설립을 추진하는 토지등소유자의 대표자를 말함)는 창립총회 14일 전까지 회의목적·안건·일시·장소·참석자격 및 구비사항 등을 인터넷 홈페이지를 통해 공개하고, 토지등소유자에게 등기우편으로 발송·통지해야 합니다(시행령 제27조제2항).

이 요건은 강행규정으로, 14일의 기산점은 창립총회 개최일 전날부터 역산합니다. 등기우편 발송 지연으로 인한 절차 하자는 창립총회 결의 자체의 효력에 영향을 미칠 수 있으므로 실무상 각별한 주의가 요구됩니다.

 

(2) 소집권자 및 소집요구

 

창립총회는 추진위원장의 직권 또는 토지등소유자 5분의 1 이상의 요구로 추진위원장이 소집하며, 토지등소유자 5분의 1 이상의 소집요구에도 불구하고 추진위원장이 2주 이상 소집요구에 응하지 않는 경우 소집요구한 자의 대표가 소집할 수 있습니다(시행령 제27조제3항).

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3. 창립총회 처리 안건 (시행령 제27조제4항)

 

창립총회에서는 ①조합 정관의 확정, ②조합임원(조합장·이사·감사)의 선임, ③대의원의 선임, ④그 밖에 사전에 통지한 필요사항의 업무를 처리합니다.

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4. 창립총회 의결 정족수 (시행령 제27조제5항)

 

창립총회의 의사결정은 토지등소유자(재건축사업의 경우 조합설립에 동의한 토지등소유자로 한정)의 과반수 출석과 출석한 토지등소유자 과반수 찬성으로 결의합니다.

사업유형 출석 기준 찬성 기준

재개발	토지등소유자 과반수	출석자 과반수
재건축	조합설립 동의자 과반수	출석자 과반수

재건축의 경우 미동의자는 출석 정족수 산정에서 제외된다는 점이 실무상 중요한 차이입니다.

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5. 서울시 조례가 직접 규율하는 사항

 

(1) 조합설립인가 신청서류 작성 기준 (조례 제14조)

 

임원선출에 관한 증명 서류로 토지등소유자의 대표자 추천서 또는 총회(창립총회를 포함한다) 회의록 등을 제출하여야 하며, 이는 추진위원회 승인신청서 작성에도 준용됩니다(조례 제14조제1항제7호, 제2항).

즉, 창립총회 의사록은 조합설립인가 신청의 필수 첨부서류입니다.

 

(2) 선거관리위원회 위탁 (조례 관련 조항)

추진위원회 구성을 위한 위원 선출업무의 선거관리위원회 위탁이 서울시 공공지원 사항으로 규율되며, 가로주택정비사업의 경우 토지등소유자 과반수 요청 시 조합설립을 위한 임원 선출업무의 선거관리위원회 위탁도 가능합니다.

 

(3) 사업시간 관리 (조례 제16조의2 등)

추진위원회가 추진위원회 승인일부터 3년이 되는 날까지 법령이 정한 요건을 모두 준수한 조합설립인가를 신청하지 않는 경우에는 추진위원회의 구성승인을 취소할 수 있습니다. 따라서 창립총회는 이 기한 내에 완료되어야 합니다.

 

(4) 의사록의 공개 (표준정관 준용)

서울시 공공지원 정비사업 표준정관에 따르면 의사록은 회의 개최일로부터 15일 이내에 정비사업정보몽땅(몽땅)에 게시하고 조합 사무소에 비치하여 조합원 등이 항시 열람할 수 있도록 하여야 합니다.

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6. 실무 체크리스트 (요약)

 

단계 확인사항 근거

사전	토지등소유자 동의 충족 여부 확인 (재개발 3/4, 재건축 4/5 등)	도시정비법 제35조
소집	개최 14일 전까지 등기우편 발송 + 인터넷 공개	시행령 제27조제2항
안건	정관 확정 / 임원 선임 / 대의원 선임 사전 통지	시행령 제27조제4항
진행	선거관리위원회 위탁 여부 결정 (서울시 공공지원 대상인 경우 필수 검토)	서울시 조례
의결	과반수 출석 + 출석자 과반수 찬성 확인	시행령 제27조제5항
사후	의사록 작성 → 15일 내 정보몽땅 게시	서울시 표준정관
신청	창립총회 의사록을 조합설립인가 신청서류에 첨부	서울시 조례 제14조제1항제7호

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⚠️ 중요 주의사항: 검색 결과에서 확인된 서울시 조례 최신 시행본은 **2025. 7. 14.자(제9762호)**입니다. 조례 개정이 빈번하므로, 실제 사건 처리 시에는 국가법령정보센터(law.go.kr)를 통해 현행 조례 원문을 직접 열람·출력하여 개정 여부를 최종 확인하시기 바랍니다. 이 답변은 법률 자문을 대체하지 않으며, 개별 사건의 구체적 판단은 관할 구청 및 해당 사업의 특수성을 반드시 고려하여야 합니다.

 

오시는 길, 강남법무지원센터(나홀로등기지원센터) : 네이버 블로그

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